Wijzigen verordening gemeente Zwartewaterland o.a. schudden graf
21 december 2013
Vraag nummer: 36807
Beste mijnheer van der Putten.,
De gemeente Zwartewaterland heeft een nieuwe begraafplaatsverordening aangenomen in november 2013. Pas op 4 december 2013 is een brief verstuurd naar de eigenaren van graven waarvoor de verandering grote gevolgen heeft, terwijl de verordening op 3 december is ingegaan. Weliswaar is er ruchtbaarheid aan de hele zaak gegeven via publicaties van de gemeente, maar er is niet eerder gecommuniceerd met belanghebbenden die buiten de gemeente wonen. Daarom heb ik een aantal vragen.
1. Is dit besluit wel zo algemeen dat er geen ruimte is voor bezwaar en beroep? De regel is wel algemeen, maar treft particulieren in bezit en zorgt voor kosten en overlast. Die particulieren krijgen nu ook achteraf allemaal een persoonlijke brief, terwijl ze vooraf niet persoonlijk geïnformeerd zijn. Zij rekenen op een graf dat beschikbaar is terwijl er nu opeens grafrechten gekocht zullen moeten worden. Er zitten zoveel kanten aan deze verordening dat ik me afvraag of dit wel allemaal in 1 besluit gevat kan worden waar geen beroep op mogelijk is.
2. Er wordt vanuit gegaan dat er nooit een recht op schudden bestaan heeft.. Maar het is wel een eeuwenoude vanzelfsprekende praktijk die nu afgeschaft wordt, kan dat zomaar? Ik heb ook geen specifiek recht om op straat te lopen, maar dat kan toch ook niet zomaar afgeschaft worden omdat het nu mogelijk is om te fietsen of per auto te gaan? Het is niet zo dat ruimen en schudden overal in het land afgeschaft worden, of dat het onmogelijk is om daarvoor personeel in te zetten. Schudden is volgens mij ook geen juridische term en daarom niet anders te behandelen dan ruimen.
3. Mocht het besluit juridisch stand houden, is er dan een mogelijkheid tot het vragen van compensatie? In het juridisch advies aan de gemeente wordt geadviseerd om of compensatie aan te bieden, of om de invoering te faseren. Omdat beide niet gebeuren en mensen per direct in de problemen kunnen komen door deze plotselinge invoering lijkt me een compensatie in de vorm van een nieuw bruikbaar graf of de kosten daarvoor wel wenselijk.
De verordeningen en stukken waar het over gaat:
1. http://decentrale.regelgeving.overheid.nl/cvdr/xhtmloutput/Historie/Zwartewaterland/310681/310681_1.html de verorderning:,
2. het voorstel aan de gemeenteraad: http://zwartewaterland.notudoc.nl/cgi-bin/showdoc.cgi/action=view/id=736974/type=pdf/Raadsvoorstel_Vaststelling_ontwerp-beheersverordening_begraafplaatsen_Zwartewaterland.pdf
3. agenda en meer stukken: http://zwartewaterland.notudoc.nl/cgi-bin/agenda.cgi/action=view/id=30499
4. het juridisch advies: http://zwartewaterland.notudoc.nl/cgi-bin/showdoc.cgi/action=view/id=736976/type=pdf/b._Bijlage_bij_raadsvoorstel_Ontw-beheersverordening_begraafplaatsen_-_Advies_van_Olaf_Schuwer_mbt_schudden_feb2013.pdf
Met vriendelijke groet,
Christina Roland-Snel
Antwoord:
Geachte mevrouw,
Deze site is niet bedoeld voor een uitgewogen integraal advies over een bepaalde situatie; dat kost te veel tijd. Ik heb niet de tijd om de verschillen in deze nieuwe en oude verordeningen te zoeken En ook niet om alle stukken in detail te lezen.
Als ik al uw (deel)vragen onderbouwd zou moeten beanwoorden, zou dat meer dan een dag werk zijn. Daar kan ik op deze site niet aan beginnen.
Maar ik kan u wel wat handvatten geven.
Ik loop uw vragen langs.
1.
U hebt mij een link naar allerlei stukken gestuurd, maar (niet per post of e-mail) een kopie van de brief die naar eigenaren van graven gezonden is. Dat maakt het antwoord op de eerste vraag lastig te geven.
Wanneer een gemeenteraad een verordening vaststelt of wijzigt, is dat op zich geen besluit dat voor bezwaar en beroep in aanmerking komt. Pas als er concrete gevolgen voor iemand zijn, kan die iemand daar bezwaar tegen maken. Een besluit moet voldoende individueel zijn. Stel dat in graven vroeger 3 kisten begraven konden worden, maar dat in een nieuwe verordening wordt bepaald dat er voortaan maximaal 2 kisten begraven kunnen worden, dan kan de rechthebbende op een graf daartegen bewaar maken op het moment dat hij concreet vraagt om in zijn graf iemand 3-diep te begraven en dat geweigerd wordt. Dan zegt de gemeente 'Dat mag niet volgens de verordening' en dan zegt de rechthebbende 'Dat mag wel omdat ik rechten om 3-diep te begraven heb op grond van de akte van uitgifte' en vervolgens wordt eerst een bezwaarschriften-procedure afgehandeld en kan men vervolgens naar de rechter. Tegen een verordening met een algemene regeling is geen rechtsgang mogelijk.
Maar nu uw vraag. U schrijft dat de eigenaren van graven persoonlijk een brief hebben gehad. De vraag is: wat staat precies in die brief? Hoe persoonlijk is die? Als er in staat dat de verordening gewijzigd is en dat dit gevolgen heeft voor het gebruik van een aantal graven, dan is er nog geen besluit waar men bezwaar tegen kan maken. Maar als in de brief bijvoorbeeld staat: u bent rechthebbende op graf nr. 12345 en u mag in graf nr. 12345 niet meer 3 kisten begraven, dan is er misschien wel een besluit waar u bezwaar tegen kunt maken.
Soms is het niet altijd even duidelijk of bezwaar mogelijk is. Dat er niet onder staat dat bezwaar mogelijk is, zegt nog niets. Mijn advies is om bij twijfel altijd een formeel bezwaarschrift in te dienen. Misschien komt daar uit dat het nog te vroeg is om een bezwaar in te dienen. Maar men moet voorkomen dat men later te horen krijgt 'Uw bezwaar is nu te laat, dat had u in 2013 moeten doen, het besluit is nu onherroepelijk.'
In het algemeen kan ik wel zeggen dat een gemeente de rechthebbenden op graven niet hoeft te informeren over het wijzigen van een verordening. Burgers worden geacht zelf naar een verordening of regeling te vragen of die op te zoeken, als zij iets willen regelen of weten. Iedere burger kan bijvoorbeeld te maken krijgen met een onverwacht overlijden of begrafenis. De gemeente is niet verplicht om iedere burger jaarlijks te informeren over de nieuwe tarieven voor begraven. Iedere burger kan elke dag besluiten om een hond te nemen; de gemeente hoeft niet iedere burger jaarlijks aan te schrijven over de wijziging van de hondenbelasting omdat de kans bestaat dat een burger een hond neemt. Dit soort dingen worden openbaar gemaakt op de gemeentelijke pagina in een lokale of regionale krant en dat is voldoende.
Dat de gemeente nu rechthebbenden aanschrijft, is waarschijnlijk een extra service. Het hoeft niet. (Terzijde: bij niet-gemeentelijke begraafplaatshouders ligt dat anders). Maar misschien is dat aanschrijven niet alleen puur informatief en is sprake van concrete besluiten, waar belanghebbenden tegen in het geweer kunnen komen.
2.
Toevallig weet ik, omdat ik ontwikkelingen rond begraven en cremeren een beetje bij houd, dat er in de raad en raadscommissies van de gemeente Zwartewaterland al zo'n tien jaar wordt gediscussieerd over het wijzingen van de beheersverordening, met name op het punt van het schudden van graven.
Hoe het schudden van graven nu vorm wordt gegeven en hoe dat in het verleden was, weet ik niet precies. Ik heb even een blik geworpen in de beheersverordening van juli 2003; daar komt de regeling van schudden niet in voor. In de heffingenverordening komt het schudden echter wel voor. Dat is op zich nog niet zo gek. Als de regeling in een vigerende verordening niet (meer) voorkomt, ontstaan geen rechten voor nieuw uit te geven of voor graven wiens rechten op de voet van deze verordening worden verlengd. Maar rechthebbenden van oude graven die het recht nog wel hebben, kunnen wel een beroep doen op het oude recht; voor hen geldt dan de in de heffingsverordening, de 'Verordening op de begraaf en -andere rechten', genoemde tarieven.
U schrijft dat er nooit een recht op schudden heeft bestaan, of dat dit althans tijdens de discussie door de gemeente wordt beweerd. Dat spreek ik tegen; er was zeer zeker wel een recht om te schudden, anders was er geen tarief voor in de Verordening op de begraafrechten. Maar dat recht kan misschien maar voor een beperkt aantal graven gegolden hebben. Dat kan ik van hier uit niet zien.
U schrijft dat nu een eeuwenoude en vanzelfsprekende praktijk wordt afgeschaft. Ik kan dat bevestigen noch ontkennen. Het schudden van graven was landelijk gezien zeker een eeuwenoude en vanzelfsprekende praktijk, maar niet op elke begraafplaats. Als nu een rechthebbende op een begraafplaats in de gemeente Zwartewaterland er rechten aan wil ontlenen, dan zal hij of zij moeten aantonen dat het schudden van graven op die betreffende begraafplaats voorkwam. Dat op zich lijkt mij niet moeilijk aan te tonen, gelet op het feit dat er voor het schudden een tarief in de Verordening op de begraafrechten stond.
Ik heb niet nagelezen wat voor argumenten men hanteert om het schudden af te schaffen. Maar dat het onmogelijk is om daar personeel voor in te zetten, lijkt mij geen valide argument. Het is zeker niet onmogelijk.
3.
Het besluit om de verordening te wijzigen, zal zeker stand houden. Een raad mag altijd een verordening wijzigen, tenzij er evident strijd is met een wet. Maar dan is de verordening niet per definitie ongeldig; er komt eerst een rechter aan te pas om een artikel of lid onverbindend te verklaren.
Maar waar het hier om gaat is of en welke betekenis het wijzigen van de verordening heeft voor individuele graven. Als verzoeken om individuele graven te schudden geweigerd worden, dan pas zijn rechtszaken mogelijk (na een bezwarenprocedure).
Als blijkt dat het schudden van een graf terecht wordt geweigerd, is een compensatie niet aan de orde omdat er niets onrechtmatig gebeurd is. Als het schudden aanvankelijk ten onrechte wordt geweigerd maar later wordt toegestaan, is er geen schade, dus ook geen grondslag voor compensatie.
Het is nooit ooit te sluiten dat in heel bijzondere gevallen, bijvoorbeeld wanneer door de gemeente een bepaalde toezegging is gedaan, compensatie mogelijk is.
Maar in de regel levert het wijzigen van een verordening nooit aanspraken op compensatie op. Ik zie geen reden voor een gefaseerde invoering of compensatie.
Wie onder de nieuwe verordening aanspraak wil maken op een recht om een bestaand graf te schudden, zal moeten bewijzen dat dit recht er in het verleden was.
Dat bewijs is voor een deel al makkelijk te leveren door te verwijzen naar de Verordening op de begraafrechten, want daar stond het in. Misschien heeft het schudden van graven niet in de beheersverordening gestaan, maar dat betekent nog niet dat het niet bestaan heeft. Dan kan de feitelijke uitvoering in het verleden uitkomst brengen. Als men graven kan aanwijzen die in het verleden geschud zijn, ben je al een heel eind. Meer namen op een grafsteen dan dat er plekken in een graf waren, zijn een sterke indicatie. Oude rekeningen van de gemeente en/of van uitvaartondernemers voor het schudden van een graf, is het soort bewijs dat men dan kan gebruiken om het bewijs rond te maken.
Met vriendelijke groet,
mr W.G.H.M. van der Putten
TIP
Vergelijk offertes van uitvaartondernemers via de nieuwe site Uitvaartmarkt.nl
TIP
Bezoek ook eens de video-adviesrubriek: Infotheek - reportages - kijkersvragen - juridische vragen en antwoorden (klik hier).
Bijvoorbeeld: Wat mag in de kist mee begraven worden?
